為確保食品小作坊食品安全，促進(jìn)食品小作坊健康有序發(fā)展，根據(jù)《食品安全法》第36條“食品生產(chǎn)加工小作坊等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”之規(guī)定， 2015年以來(lái)許多省份結(jié)合本省實(shí)際制定公布了食品小作坊地方法規(guī)。
各省食品小作坊地方法規(guī)不完全一致，既有共性又有各自特點(diǎn)和區(qū)別。從各省規(guī)定來(lái)看，相同的食品違法行為在不同省份可能出現(xiàn)不同的定性；對(duì)同一違法行為，有的省明確規(guī)定處罰，有的省未作規(guī)定。故實(shí)際執(zhí)法中難免會(huì)有困惑。
鑒于以上，筆者以湖南省、浙江省、江西省、廣東省等地的食品小作坊地方法規(guī)為例，針對(duì)基層常見(jiàn)疑問(wèn)，如無(wú)證生產(chǎn)食品行為什么情形按無(wú)證食品小作坊處罰，食品小作坊超范圍生產(chǎn)食品該怎么處理，餐飲單位購(gòu)置生產(chǎn)設(shè)備自行生產(chǎn)食品是否需要辦理小作坊證等，開(kāi)展分析探討，以供參考。
01
無(wú)證生產(chǎn)食品什么情形下按無(wú)證食品小作坊處罰
要根據(jù)本省的規(guī)定確定
對(duì)無(wú)證生產(chǎn)食品的違法行為，監(jiān)管中會(huì)面臨兩種處罰選擇，一種是依據(jù)《食品安全法》第122條未取得食品生產(chǎn)許可之規(guī)定處罰，相對(duì)來(lái)說(shuō)處罰起點(diǎn)高；另一種是依據(jù)本省食品小作坊地方法規(guī)，按未取得食品小作坊證處罰，相對(duì)來(lái)說(shuō)處罰起點(diǎn)低些。
那么實(shí)際應(yīng)作出哪一種適法選擇？筆者認(rèn)為，要根據(jù)各省對(duì)食品小作坊的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定，符合本省食品小作坊認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的則按無(wú)證食品小作坊定性處罰，不符合的則按食品安全法第122條處罰。以下列舉兩個(gè)具體案例進(jìn)行分析。
案例1
湖南省A市X縣市監(jiān)局發(fā)現(xiàn)轄區(qū)某加工點(diǎn)未取得《食品生產(chǎn)許可證》和食品小作坊許可證擅自加工銷(xiāo)售大米。
案例1分析：
《湖南省食品生產(chǎn)加工小作坊小餐飲和食品攤販管理?xiàng)l例》第2條第2款規(guī)定，食品小作坊的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)由省食品藥品監(jiān)管部門(mén)制定并向社會(huì)公布。湖南省食藥監(jiān)管部門(mén)制定的《湖南省食品生產(chǎn)加工小作坊許可管理辦法》第3條規(guī)定“本辦法所稱(chēng)的食品小作坊，是指從業(yè)人員較少、年生產(chǎn)加工規(guī)模較小、生產(chǎn)條件和工藝技術(shù)簡(jiǎn)單，在固定生產(chǎn)場(chǎng)所，按照一定工藝流程，從事傳統(tǒng)、低風(fēng)險(xiǎn)食品生產(chǎn)加工的個(gè)體工商戶。低風(fēng)險(xiǎn)食品的具體類(lèi)別由省市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定?！笨芍鲜?duì)食品小作坊認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)包括“生產(chǎn)加工的食品應(yīng)為低風(fēng)險(xiǎn)”。
因此，筆者認(rèn)為，湖南省對(duì)無(wú)證食品小作坊的認(rèn)定有兩方面條件。一是，其規(guī)模、生產(chǎn)條件、從業(yè)人員數(shù)等應(yīng)符合《湖南省食品生產(chǎn)加工小作坊許可管理辦法》第3條規(guī)定。二是，在符合第一個(gè)條件基礎(chǔ)上，生產(chǎn)加工的食品還應(yīng)為低風(fēng)險(xiǎn)。
回到本案例，該大米無(wú)證加工點(diǎn)除了要在規(guī)模較小等方面符合湖南省對(duì)食品小作坊的認(rèn)定，而且大米還應(yīng)當(dāng)在湖南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局規(guī)定的低風(fēng)險(xiǎn)食品類(lèi)別中，符合以上條件才可認(rèn)定為食品小作坊，才能依據(jù)《湖南省食品生產(chǎn)加工小作坊小餐飲和食品攤販管理?xiàng)l例》處罰。否則，就不能認(rèn)定為食品小作坊，就應(yīng)當(dāng)依據(jù)《食品安全法》第122條處罰。
案例2
江西省L市Y縣市監(jiān)局發(fā)現(xiàn)轄區(qū)某加工點(diǎn)未取得《食品生產(chǎn)許可證》和食品小作坊許可證擅自加工銷(xiāo)售大米。
案例2分析：
同樣的無(wú)證加工銷(xiāo)售大米，這次發(fā)生在江西省，我們根據(jù)江西省的規(guī)定來(lái)分析該怎么定性?！督魇∈称沸∽鞣恍〔惋嬓∈畴s店小攤販管理?xiàng)l例》 第3條第1款“本條例所稱(chēng)食品小作坊，是指有固定生產(chǎn)加工場(chǎng)所、生產(chǎn)加工條件簡(jiǎn)單、從業(yè)人員少、生產(chǎn)加工規(guī)模小，從事食品生產(chǎn)加工的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者?！钡?5條“省人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)根據(jù)本條例的規(guī)定，制定食品小作坊、小餐飲、小食雜店的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整。登記證和備案卡的樣式由省食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)統(tǒng)一制定?！?/p>
江西省食藥監(jiān)管部門(mén)制定的《江西省食品小作坊登記管理辦法（試行）》 第6條第1款“申請(qǐng)食品小作坊登記證，應(yīng)當(dāng)符合＜江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理?xiàng)l例＞第十七條規(guī)定的條件，并符合下列全部具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：（一）生產(chǎn)加工場(chǎng)所面積150平方米以下；（二）年銷(xiāo)售額200萬(wàn)元以下；（三）從業(yè)人員7人以下；”從以上可知，江西省對(duì)食品小作坊的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中沒(méi)有生產(chǎn)加工的食品應(yīng)為低風(fēng)險(xiǎn)食品這一要件。
那么，筆者認(rèn)為，雖然《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理?xiàng)l例》第22條第2款規(guī)定“設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)人民政府可以根據(jù)食品安全監(jiān)督抽檢結(jié)果、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，制定本行政區(qū)域內(nèi)食品小作坊禁止生產(chǎn)加工食品目錄，并向社會(huì)公布?！钡还茉摕o(wú)證大米加工點(diǎn)所在的市、縣級(jí)人民政府是否將大米納入食品小作坊禁止生產(chǎn)加工目錄內(nèi)，只要該無(wú)證大米加工點(diǎn)在面積、年銷(xiāo)售額、從業(yè)人員數(shù)上符合《江西省食品小作坊登記管理辦法（試行）》 第6條第1款的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其認(rèn)定為無(wú)證食品小作坊，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理?xiàng)l例》處罰。
02
有證食品小作坊超登記范圍生產(chǎn)加工食品的
如何處理？
對(duì)這個(gè)問(wèn)題，廣東省、江西省規(guī)定了予以處罰，比如《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》規(guī)定對(duì)在小作坊登記證載明品種范圍外生產(chǎn)食品的，依據(jù)該條例第48條處罰。《江西省食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理?xiàng)l例》對(duì)未在小作坊登記證載明的范圍內(nèi)生產(chǎn)加工食品的，依據(jù)該條例第47條作出行政處罰。但是，湖南省、山東省等地，未制定處罰規(guī)定。
筆者認(rèn)為，雖然市場(chǎng)主體是“法無(wú)禁止既可為”，行政機(jī)關(guān)是“法無(wú)授權(quán)不可為”，而且湖南省、山東省等地對(duì)食品小作坊超范圍生產(chǎn)加工食品行為未制定處罰規(guī)定，但從食品安全法的層次來(lái)說(shuō)，仍應(yīng)按照無(wú)食品生產(chǎn)許可證進(jìn)行處罰。
03
餐飲單位購(gòu)置生產(chǎn)設(shè)施在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所生產(chǎn)加工食品的
是否需要辦理食品小作坊許可證明？
例如，F(xiàn)餐飲單位自行購(gòu)置了1臺(tái)米粉生產(chǎn)設(shè)備，在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)生產(chǎn)加工米粉，然后將米粉加工成餐飲食品銷(xiāo)售給顧客食用，這種情形是否需要辦理食品小作坊證？
筆者認(rèn)為，該餐飲單位生產(chǎn)米粉僅用于自身餐飲經(jīng)營(yíng)，未將米粉直接銷(xiāo)往市場(chǎng)，與面向市場(chǎng)銷(xiāo)售其食品的小作坊不同。同時(shí)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第56條也規(guī)定，取得食品經(jīng)營(yíng)許可的餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場(chǎng)所制作加工食品，不需要取得本辦法規(guī)定的食品生產(chǎn)許可。因此筆者認(rèn)為，這種情形不違法，不需要辦理食品小作坊證。
04
食品小作坊對(duì)生產(chǎn)加工的食品是否應(yīng)檢驗(yàn)合格后方可銷(xiāo)售？
對(duì)生產(chǎn)加工的食品，食品小作坊是否應(yīng)在出廠前檢驗(yàn)？《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規(guī)定》第11條第3款規(guī)定應(yīng)當(dāng)在出廠前檢驗(yàn)。而江蘇省、江西省、湖南省等地未作規(guī)定。
筆者認(rèn)為，食品小作坊生產(chǎn)的食品屬于《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》管理范疇。《食品安全法》第52條規(guī)定，食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)者，應(yīng)當(dāng)按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所生產(chǎn)的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)合格后方可出廠或者銷(xiāo)售?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第27條規(guī)定，產(chǎn)品或者其包裝上的標(biāo)識(shí)必須真實(shí)并有產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)合格證明。反映《產(chǎn)品質(zhì)量法》也要求產(chǎn)品應(yīng)檢驗(yàn)合格方可銷(xiāo)售。那么，根據(jù)《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，江蘇、江西、湖南等省的食品小作坊也應(yīng)當(dāng)對(duì)生產(chǎn)加工的食品檢驗(yàn)合格方可銷(xiāo)售。
05
食品小作坊是否可以上網(wǎng)銷(xiāo)售其生產(chǎn)加工的食品？
食品小作坊能否在網(wǎng)絡(luò)上銷(xiāo)售其生產(chǎn)加工的食品？《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規(guī)定》第9條第3款規(guī)定可以從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)?！督魇∈称沸∽鞣恍〔惋嬓∈畴s店小攤販管理?xiàng)l例》第56條也規(guī)定可以從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)?！稄V東省食品藥品監(jiān)督管理局食品生產(chǎn)加工小作坊登記管理辦法》中第5條規(guī)定不可以網(wǎng)上銷(xiāo)售。湖南省等對(duì)此未作具體規(guī)定。
根據(jù)市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”的原則，同時(shí)也根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第46條對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊、食品攤販等的網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處可以參照該辦法執(zhí)行之規(guī)定，湖南省等即使未作具體規(guī)定，筆者認(rèn)為，這些省份的食品小作坊也可以上網(wǎng)銷(xiāo)售其生產(chǎn)加工的食品。
最后，筆者建議，考慮到法律具有滯后性的特點(diǎn)，各省立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)立法解釋、法規(guī)修改等方式，對(duì)已實(shí)施數(shù)年的食品小作坊地方法規(guī)適時(shí)地修改完善，以解決實(shí)際監(jiān)管中遇到的問(wèn)題，滿足基層監(jiān)管工作的需要。
