2015年10月1日《食品安全法》出臺(tái)實(shí)施以后，對(duì)于未取得食品經(jīng)營(yíng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行為的處罰作出了明確的規(guī)定，即《食品安全法》第一百二十二條第一款：“違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”。該法律實(shí)施后一直以來多數(shù)人認(rèn)為“未取得食品經(jīng)營(yíng)許可”屬于廣泛的概念，其外延并不限于無證經(jīng)營(yíng)食品行為，包括無《食品經(jīng)營(yíng)許可證》從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、超許可范圍從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、《食品經(jīng)營(yíng)許可證》超過有效期等。但與《食品安全法》同步實(shí)施的《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第四十九條規(guī)定：“違反本辦法第二十七條第一款規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定申請(qǐng)變更經(jīng)營(yíng)許可的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬元以下罰款”。這被認(rèn)為是超范圍經(jīng)營(yíng)食品的相關(guān)規(guī)定，遺憾的是，該處罰規(guī)定與《食品安全法》第一百二十二條簡(jiǎn)直是天淵之別，雖然《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局關(guān)于修改部分規(guī)章的決定》對(duì)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》作出了修訂，但僅是增加規(guī)定“電子證書與紙質(zhì)證書具有同等法律效力”，并無修改第四十九條相關(guān)規(guī)定。食品藥品行政執(zhí)法人員特別基層執(zhí)法人員在查處超范圍經(jīng)營(yíng)食品時(shí)存在很大困惑，對(duì)此，筆者認(rèn)為有必要厘清其法律適用的界限。
【分歧意見】
第一種意見認(rèn)為，超范圍經(jīng)營(yíng)食品應(yīng)認(rèn)定為“未取得食品經(jīng)營(yíng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。依照《食品安全法》第一百二十二條第一款：“違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”。處罰。
第二種意見認(rèn)為，超范圍經(jīng)營(yíng)食品應(yīng)認(rèn)定為未按照規(guī)定變更許可事項(xiàng)，依照《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第四十九條規(guī)定：“違反本辦法第二十七條第一款規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定申請(qǐng)變更經(jīng)營(yíng)許可的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬元以下罰款”。處罰。
對(duì)此，筆者秉著交流的態(tài)度，對(duì)上述觀點(diǎn)作出以下評(píng)析并提出自己的觀點(diǎn)供讀者評(píng)判：
一、超范圍銷售食品不宜認(rèn)定為“未取得食品經(jīng)營(yíng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，應(yīng)結(jié)合本省地方性法規(guī)以及《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》綜合判定法律的適用。理由如下：
（一）在無相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章補(bǔ)充解釋前提下，將超范圍銷售食品定性為未經(jīng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不符合相關(guān)法律的原意。
根據(jù)《行政許可法》第八十條：“被許可人有下列行為之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：（二）超越行政許可范圍進(jìn)行活動(dòng)的”。第八十一條：“公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。結(jié)合上述規(guī)定可知，超范圍經(jīng)營(yíng)與未取得許可屬于兩個(gè)獨(dú)立的行為，適用的情形和主體不同，一個(gè)是已經(jīng)取得相關(guān)許可證的，另一個(gè)是尚未取得相關(guān)許可證的?！妒称钒踩ā返谝话俣l僅規(guī)定了未取得食品經(jīng)營(yíng)許可的處罰種類和幅度，并未對(duì)超范圍經(jīng)營(yíng)食品活動(dòng)，在沒有相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)其作相應(yīng)補(bǔ)充解釋情況下，不應(yīng)認(rèn)為超范圍經(jīng)營(yíng)食品和無證經(jīng)營(yíng)屬于同一個(gè)行為且適用相同處罰方式，否則筆者認(rèn)為不符合《行政許可法》相關(guān)規(guī)定的立法原意。
筆者認(rèn)為對(duì)超范圍銷售食品進(jìn)行查處應(yīng)同時(shí)考慮各省地方性法規(guī)的立法實(shí)際，如相關(guān)省明確規(guī)定了超范圍經(jīng)營(yíng)的法律責(zé)任，應(yīng)優(yōu)先適用該規(guī)定。理由在于根據(jù)《行政訴訟法》第六十三條：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理行政案件，參照規(guī)章?！保称匪幤繁O(jiān)管部門作出的行政處罰決定應(yīng)經(jīng)得起法院的審判、真理的檢驗(yàn)，從上述規(guī)定可知，法院審判行政案件應(yīng)優(yōu)先適用法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)進(jìn)行判決，對(duì)于規(guī)章僅是“參照”，并非肯定且完全的適用，故若各省地方性法規(guī)有明確規(guī)定，適用其對(duì)超范圍經(jīng)營(yíng)食品進(jìn)行查處也無妨。
綜上，超范圍銷售食品并無相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章解釋為“未取得食品經(jīng)營(yíng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，故建議執(zhí)法人員在考慮本省實(shí)際情況下，在《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第四十九條和相關(guān)地方性法規(guī)之間選擇適用。
（二）超范圍提供餐飲服務(wù)應(yīng)定性為“未取得食品經(jīng)營(yíng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。
根據(jù)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第五條：“食品藥品監(jiān)督管理部門按照食品經(jīng)營(yíng)主體業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)程度對(duì)食品經(jīng)營(yíng)實(shí)施分類許可”。第七條第二款：“縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門實(shí)施食品經(jīng)營(yíng)許可審查，應(yīng)當(dāng)遵守食品經(jīng)營(yíng)許可審查通則”。由上可知，我國(guó)食品經(jīng)營(yíng)實(shí)施分類許可制度，不同的主體業(yè)態(tài)、不同的經(jīng)營(yíng)品種、不同的風(fēng)險(xiǎn)程度，對(duì)其許可的審查以及具體的監(jiān)管均存在不同之處。餐飲服務(wù)和食品銷售屬于不同的主體業(yè)態(tài)，其監(jiān)管應(yīng)不同于食品銷售行為。
《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》第三十七條規(guī)定：“未經(jīng)許可從事餐飲服務(wù)的，由食品藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)《食品安全法》第八十四條的規(guī)定予以處罰。有下列情形之一的，按未取得《餐飲服務(wù)許可證》查處：(一)擅自改變餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)地址、許可類別、備注項(xiàng)目的”。雖然《餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》是衛(wèi)生部于2010年實(shí)施，但仍然屬于現(xiàn)行有效的部門規(guī)章，其相關(guān)規(guī)定仍然具備一定實(shí)踐意義。根據(jù)上述規(guī)定，擅自改變餐飲服務(wù)許可類別、備注項(xiàng)目（即超許可范圍提供餐飲服務(wù)），應(yīng)按照《食品安全法》一百二十二條進(jìn)行查處（舊法第八十四條），認(rèn)定為“未取得食品經(jīng)營(yíng)許可從事食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。
